Rapporto di Legambiente sulla qualità dell’edilizia scolastica, delle strutture e dei servizi
INDICE
PARTE PRIMA
1. SICUREZZA E SALUBRITÀ DELLE NOSTRE SCUOLE: POCHI I PASSI IN AVANTI, MOLTE LE PROBLEMATICHE IRRISOLTE
2. SERVE PIÙ CORAGGIO NELL’ INVESTIRE IN SOSTENIBILITÀ E BUONE PRATICHE
3. SCARSA LA CULTURA AMMINISTRATIVA NELLA PREVENZIONE DEL RISCHIO
4. FRA ANAGRAFE SCOLASTICA, PATTO DI STABILITÀ, RISORSE CHE MANCANO E SCUOLE SPA: UNA PROGRAMMAZIONE A REGIME APPARE ANCORA LONTANA
5. LE RICHIESTE DI LEGAMBIENTE PER MIGLIORARE LE CONDIZIONI DELL’EDILIZIA SCOLASTICA
PARTE SECONDA
ECOSISTEMA SCUOLA: L’INDAGINE
1. LA FOTOGRAFIA
2. DAL NORD AL SUD: L’IMPEGNO DEI COMUNI
3. LA GRADUATORIA DELLE CITTA’ CAPOLUOGO
ALLEGATI:
• A. Graduatoria delle buone pratiche
• B. Graduatoria del rischio
• C. Criteri di elaborazione
• D. Dati nazionali
• E. Dati per aree geografiche (nord, centro, sud, isole)
• F. Dati regionali
• G. Le scuole delle province: i dati delle scuole superiori e la graduatoria delle province
PARTE PRIMA
Sicurezza e salubrità delle nostre scuole: pochi i passi in avanti, molte le problematiche irrisolte
Per l’XI anno Legambiente ha realizzato Ecosistema Scuola, il più completo rapporto nazionale sullo stato dell’edilizia scolastica in assenza dell’Anagrafe Scolastica, in via di pubblicazione, andando ancora una volta a fotografare una situazione sostanzialmente di stallo, in cui i nodi irrisolti ormai da anni rimangono ancora in piedi.
Malgrado, infatti, un’emersione del fenomeno edilizia scolastica come “emergenza nazionale” e tematica che i cittadini vivono sempre di più con consapevolezza ed attenzione, non si riescono ad individuare strategie efficaci tali da portare ad una inversione di tendenza.
Anche per questa undicesima edizione del rapporto, i comuni capoluogo di provincia che ci hanno restituito i dati relativi al 2009, ci raccontano che ancora circa un 36% degli edifici necessita di interventi di manutenzione urgenti. Un dato che non accenna a scendere e che ci restituisce ancora la difficoltà degli Enti Locali di tenere in piedi un patrimonio edilizio vetusto che per circa un 65% è stato costruito prima del 1974, anno dell’entrata in vigore dei provvedimenti per le costruzioni localizzate in aree sismiche.
Ed è proprio il tema della messa in sicurezza antisismica di scuole costruite prima degli anni settanta a rappresentare una delle emergenze a cui far fronte: se prendiamo in considerazione il dato che ci fornisce il Ministero delle Infrastrutture, che oltre il 50% dei 42.000 edifici scolastici italiani insistono in area a rischio sismico, non possiamo non leggere con preoccupazione il dato degli edifici presi in considerazione dall’indagine da cui emerge che meno del 50% degli edifici possiede il certificato di collaudo statico e che solo il 10,14% è costruito secondo criteri antisismici.
Per quanto attiene la sicurezza non ci è molto di conforto sapere che in quasi la totalità degli edifici vengono fatte le prove di evacuazione e che più del 90% hanno le porte antipanico, se sono presenti le certificazioni di agibilità solo per circa il 58% degli edifici, di prevenzione incendi solo nel 35,41% e le scale di sicurezza in poco più del 50%. Dati preoccupanti se teniamo anche conto della prevenzione per situazioni di rischio ambientale che riguardano, oltre che il 50% di scuole ricadenti in territorio a rischio sismico, anche circa un 9% di scuole che si trova a rischio idrogeologico e più dell’8% di scuole che si trova in area a rischio vulcanico.
Inoltre, ancora una volta l’indagine mette in luce un’altra delle emergenze storiche della nostra edilizia scolastica, la forbice esistente fra la qualità del patrimonio edilizio delle diverse aree del Paese: i comuni del Sud e delle isole, infatti, pur avendo un patrimonio edilizio relativamente più giovane delle regioni del nord, dichiarano maggiori necessità di interventi di manutenzione urgenti, circa un 52% degli edifici al sud e circa un 53% nelle isole a fronte delle esigenze delle regioni del nord e del centro che sono intorno al 26%. Altri dati estremamente indicativi della qualità del patrimonio edilizio sono quelli relativi agli edifici nati come abitazioni che ospitano scuole, 10,41% nelle isole (intorno al 20% nella sola Sicilia) e quelli degli edifici in affitto 9,67% nelle isole (più del 18% nella sola Sicilia), a fronte di una media nazionale che contiene entrambi i fenomeni intorno ad una percentuale inferiore al 6%.
Tiene invece unita tutta la Penisola il problema della carenza di strutture dedicate allo sport, di cui ancora oggi sono sprovvisti oltre la metà degli edifici.
Serve più coraggio nell’investire in sostenibilità e buone pratiche
Una battuta d’arresto e scarso investimento da parte delle amministrazioni segnano anche molti parametri relativi all’innovazione strutturale e alla sostenibilità gestionale degli edifici.
Se è vero, infatti, che la raccolta differenziata è ormai una buona pratica diffusa nella maggior parte delle scuole, è anche vero che da anni la percentuale delle scuole che la pratica è più o meno la stessa e quest’anno per la prima volta è in discesa: una preoccupante spia di un basso investimento che viene fatto sui territori nella corretta gestione dei rifiuti.
Lenta la crescita del biologico nelle mense. Il quesito aggiunto nel questionario dell’indagine di quest’anno relativo all’indicazione della percentuale di prodotti biologici nei pasti, ha messo infatti, in rilievo come nelle mense in cui vengono serviti i prodotti biologici, circa l’87% del totale, solo l’8,66% offre cibi interamente bio, mentre il resto dichiara di utilizzare una percentuale intorno al 54% di prodotti biologici.
Interessante rimane invece, il trend positivo che riscontriamo nel corso degli anni rispetto all’adozione di pratiche relative al risparmio energetico, anche se ancora piuttosto timido rispetto alle opportunità in campo: in quattro anni, infatti, il dato delle scuole che utilizzano fonti di illuminazione a basso consumo è passato dal 46,50% a più del 63% e quelle che utilizzano energia da fonti rinnovabili è raddoppiato fino a più dell’8%. Puglia, Abruzzo e Toscana, spiccano per aver fatto specifici investimenti sulle energie rinnovabili nelle scuole. Tutte e tre le regioni, infatti, hanno una percentuale di edifici che utilizzano fonti rinnovabili che raddoppia rispetto al dato medio nazionale.
Un segnale che va inoltre analizzato, anche alla luce del rapporto fra qualità dei servizi e tagli finanziari che hanno subito i comuni, è quello relativo al calo delle scuole che usufruiscono di alcuni servizi: dal 2006, infatti, assistiamo ad un 6% in meno di scuole che fruiscono del servizio di scuolabus (32,70%) e dallo scorso anno un ridimensionamento delle scuole che possiedono una cucina interna (23,07%).
Scarsa la cultura amministrativa nella prevenzione del rischio
Il rischio ambientale nei nostri edifici scolastici non c’è o non viene monitorato? Ce lo siamo chiesti quando negli anni passati alcuni domande finalizzate a rilevare il rischio ambientale non ricevevano risposta o ne ricevevano alcune incomplete.
Per questo motivo nell’ultimo questionario di Ecosistema Scuola abbiamo introdotto delle domande relative al monitoraggio del rischio, sia per quanto attiene il rilevamento di amianto e radon, sia per quanto attiene le situazioni di rischio ambientale vicine all’ambiente scolastico.
Sono infatti circa il 18% i comuni che dichiarano di non fare i monitoraggi dell’amianto nelle strutture, malgrado la legge 257/92 richieda alle regioni il censimento degli edifici in cui siano presenti strutture in amianto e gran parte degli edifici scolastici sono stati edificati nei decenni in cui venivano utilizzati materiali contenenti amianto. Anche se la percentuale dei comuni inadempienti può sembrare bassa, non lo è rispetto ai margini di rischio che questa inadempienza può generare in strutture pubbliche come gli edifici scolastici.
Analogo discorso può essere fatto per il radon, i cui monitoraggi vengono fatti da poco più di un 30% delle amministrazioni, ma con margini di rischio circoscritti a quei territori che hanno caratteristiche geofisiche interessate da questo fenomeno.
Vengono invece molto sottovalutati i rischi derivanti dalla vicinanza di elettrodotti agli edifici scolastici, presenti in una percentuale del 3,42%, di cui però solo in un 11% dei casi il comune fa un monitoraggio costante, mentre una percentuale intorno all’8% dei comuni dichiara di praticare monitoraggi di questo tipo di situazione di rischio. Un’analoga percentuale è quella dei comuni che dichiarano di fare monitoraggi per quanto attiene la vicinanza alle scuole di emittenti radio televisive, fenomeno che interessa poco più del 4% degli edifici.
E’ invece quasi vicina al 15% la percentuale di edifici in prossimità di antenne per i cellulari, situazione di rischio che viene monitorata da quasi il 39% dei comuni, probabilmente anche per effetto di circolari del Ministero della Salute che richiedono di adottare il principio cautelativo, in particolar modo in aree sensibili quali ospedali e scuole.
Inoltre, rimangono una costante nel tempo due dati che non accennano a diminuire, indicando la scarsa sensibilità delle amministrazioni a questo tipo di rischio: la vicinanza di quasi il 17% degli edifici a meno di 5 Km da industrie e il 10,54% a meno di un km da fonti di inquinamento acustico.
Fra anagrafe scolastica, patto di stabilità, risorse che mancano e scuole SpA: una programmazione a regime appare ancora lontana
L’emergenza edilizia scolastica esiste e la nostra indagine anche quest’anno conferma l’entità e la varietà dei problemi.
Ci saremmo aspettati di poterci finalmente confrontare con i dati dell’Anagrafe scolastica, che attendiamo da quindici anni con l’obiettivo di avere un quadro preciso sulle condizioni dei nostri circa 42.000 edifici scolastici. L’accelerazione fatta dopo il tragico crollo di Rivoli, con l’integrazione dei dati dell’anagrafe scolastica con i rilevamenti anche delle criticità degli elementi non strutturali, ci aveva fatto ben sperare.
Ci sembra invece che dopo l’iniziale spinta data da questo governo per affrontare le questioni più urgenti, oggi siamo di nuovo ad un punto fermo: l’Anagrafe nazionale non è stata ancora pubblicata e del miliardo di euro di fondi FAS deliberato dal Cipe, decurtato di 256 milioni per far fronte all’emergenza delle scuole abruzzesi, attualmente sono stati assegnati 358 milioni di euro da destinare ad interventi urgenti riservati a quelle situazioni di maggior rischio e vulnerabilità, anche degli elementi non strutturali, rilevate durante i monitoraggi, i rimanenti circa 400 milioni di euro, sono ancora da ripartire. Positiva la decisione di affidare la gestione dei fondi Cipe direttamente ai Comuni e alle Province, procedura che si spera possa consentire una maggiore rapidità ed efficacia degli interventi.
Inoltre, nel 2010 non sono stati previsti nuovi finanziamenti, così come nel 2011, in cui permane ancora il patto di stabilità all’interno del quale non sono previste risorse dedicate all’edilizia scolastica. Le uniche risorse aggiuntive ai fondi Cipe dovrebbero essere i 115 milioni destinati all’edilizia scolastica e relativi al 5% del fondo infrastrutture del 2010, anche se la Conferenza delle Regioni lamenta che non sono noti i criteri di riparto, né quelli di scelta delle scuole destinatarie di questi finanziamenti.
Questa continua incertezza di trasferimento dei fondi statali rischia di mettere seriamente in crisi gli Enti Locali, che come si può vedere dalla tabella relativa agli investimenti, mediamente investono quasi 41mila euro ad edificio per la manutenzione straordinaria e poco più di 10mila euro per la manutenzione ordinaria (Dati 2009): cifre del tutto inadeguate se si considera che l’emergenza principale degli edifici scolastici è l’adeguamento normativo e la messa in sicurezza.
In realtà la scarsità e la discontinuità delle risorse finanziarie non sono il nodo principale dell’uscita da questo stallo, ma lo è la possibilità di lavorare su una programmazione e pianificazione a medio e lungo termine, che dia modo di prendere in analisi i bisogni del patrimonio edilizio scolastico nazionale nella sua complessità ed interezza.
La costanza nella cura del patrimonio scolastico viene certamente ripagata con una tenuta qualitativa delle stesse scuole. Non a caso le regioni che più hanno investito costantemente sia in manutenzione ordinaria che straordinaria, come l’Emilia Romagna, la Toscana ed il Piemonte, i cui capoluoghi di provincia da tempo affollano la parte alta della graduatoria di Ecosistema Scuola, oggi si ritrovino con necessità di interventi di manutenzione straordinaria del 20% in meno rispetto alla media nazionale (Emilia Romagna e Piemonte) e con circa l’80% del patrimonio riqualificato negli ultimi cinque anni (Toscana).
La stessa Corte dei Conti in una delibera del giugno 2010 affronta il problema della mancata attuazione e completamento di alcuni interventi di messa in sicurezza sismica degli edifici scolastici, come previsto dal Piano straordinario previsto dalla legge 289/2002 e finanziati con tre programmi stralcio di attuazione del Piano, sottolineando come “la programmazione delle opere, negativamente influenzata dalla mancanza di pianificazione e da progettazione di base carente, ha spesso inseguito solo le disponibilità finanziarie piuttosto che le reali esigenze degli edifici scolastici”.
Alla luce di queste considerazioni ci crea molte perplessità la proposta del progetto Scuole Spa paventata, ma non chiaramente articolata da parte del Governo, di creare una società per azioni a cui consegnare la proprietà e la manutenzione degli edifici scolastici, il cui rendimento sarebbe garantito dal canone di locazione pagato da Comuni e Province.
Al di là del chiaro svantaggio economico che ne avrebbero gli Enti Locali, con quali fondi, considerando quelli realmente a disposizione, si andrebbero a riqualificare gli edifici scolastici, visto che per la sola messa a norma antisismica il Ministero delle infrastrutture ha calcolato che occorrerebbero ben 13 miliardi di euro? Ma soprattutto, come si può costruire una simile ipotesi gestionale senza avere ancora a disposizione un quadro unitario dello stato della nostra edilizia scolastica, che solo il completamento dell’Anagrafe Scolastica potrà darci?
Le richieste di Legambiente per migliorare le condizioni dell’edilizia scolastica
Competenze e ruoli
Ø Ridefinizione condivisa del sistema di competenze degli Enti coinvolti nei processi di programmazione e gestione dell’edilizia scolastica, per superare le contraddizioni emerse negli interventi legislativi successivi alla Legge Quadro 23/96, anche nell’ottica di una efficace attuazione del Titolo V della Costituzione nell’ambito dell’istruzione.
Risorse e finanziamenti
Ø Definizione dell’entità effettiva delle risorse statali attualmente a disposizione (con particolare riferimento a quanto stabilito in Finanziaria e nella Delibera CIPE) e sui tempi e modalità di trasferimento dei fondi agli EELL.
Ø Organicità e stabilità nel tempo del trasferimento delle risorse, per sviluppare una metodologia d’intervento che superi la filosofia dell’emergenza per quella della programmazione.
Ø Ripristino dei fondi ordinari triennali previsti dalla legge 23/196.
Ø Ripristino del bando Inail.
Ø Deroga al patto di stabilità dei comuni (o EELL) in relazione agli investimenti nell’edilizia scolastica, al fine di rendere sostenibile una metodologia integrata di finanziamenti.
Monitoraggio e Anagrafe
Ø Completamento dell’Anagrafe scolastica prevista dalla L.23/1996 e superamento delle attuali difficoltà gestionali nella raccolta e trasmissione dei dati.
Ø Integrazione nell’Anagrafe scolastica dei dati derivanti dall’attività di rilevazione delle criticità connesse ad elementi non strutturali, attivata con l’Intesa sottoscritta in Conferenza Unificata il 28/1/09.
Ø Attivazione di sistemi di monitoraggio costanti, nella prospettiva di una banca dati on line continuamente aggiornabile dalle istituzioni scolastiche.
Per un’edilizia scolastica di qualità e sostenibile
Ø Condivisione a livello nazionale di protocolli specifici per la definizione dei capitolati delle gare d’appalto per gli edifici scolastici, al fine di garantire una effettiva attenzione alla qualità ambientale e alla sicurezza delle strutture.
Ø Individuazione di un meccanismo amministrativo e finanziario che faciliti i comuni e le province ad infrastrutturare le scuole con sistemi energetici da fonti rinnovabili, impegnando gli EELL a rinvestire i proventi del conto energia nella manutenzione ordinaria e nelle ristrutturazioni improntate al risparmio energetico.
Ø Valorizzazione del ruolo delle scuole autonome per una più efficace gestione dei fondi ed una maggiore tempestività degli interventi per la piccola manutenzione.
Ø Attivazione di piani di formazione per il personale docente e non docente sulla gestione sostenibile della scuola e sull’utilizzo in chiave educativa dell’edificio scolastico stesso.
Sicurezza degli edifici scolastici
Ø Superamento delle contraddizioni tra i nuovi parametri numerici di formazione delle classi ed i limiti massimi di affollamento delle aule previsti dalla normativa edilizia vigente, garantendo comunque sempre le massime condizioni di sicurezza nell’utilizzo degli spazi scolastici.
Ø Investimenti adeguati per l’attivazione di piani di formazione permanente del personale e degli studenti sulla sicurezza nelle scuole.
Progettazione e programmazione partecipata
Ø Formazione di figure professionali interne ed esterne alla scuola capaci di assumere il ruolo di “facilitatori” dei percorsi di progettazione partecipata e di coordinatori delle azioni di controllo e monitoraggio degli standard di qualità dell’edilizia scolastica.
Ø Promozione di Patti Educativi Territoriali per gestire in maniera condivisa la programmazione dell’offerta formativa locale ed il dimensionamento della rete scolastica, con una particolare attenzione alle condizioni strutturali degli edifici e alla valorizzazione degli spazi educativi (palestre, laboratori, giardini, ecc.) che è possibile aprire al territorio.
PARTE SECONDA
Ecosistema Scuola: l’indagine
Realizzata sui Comuni capoluogo di provincia, è la ricerca annuale di Legambiente sulla qualità delle strutture e dei servizi della scuola dell’infanzia, primaria e secondaria di primo grado.
All’indagine partecipano anche le Province italiane, che hanno competenza rispetto alle scuole superiori.
L’indagine nasce con l’obiettivo di restituire una fotografia di quanto gli enti locali competenti investano su politiche che intrecciano la sicurezza e la sostenibilità degli edifici con l’applicazione di buone pratiche.
| I dati di seguito presentati sono relativi all’anno 2009 e sono stati raccolti tramite questionario. Enti partecipanti | N° enti | Tot. Edifici | Popolazione scolastica |
| Comuni | 93* | 5.897 | 1.124.485 |
| Province | 50** | 1.217 | 661.740 |
